Rôles du procureur général et de la directrice des poursuites pénales

Le procureur général du Canada

De par la loi, le ministre de la Justice est également procureur général du Canada. En sa qualité de premier conseiller juridique de l’État, le procureur général est responsable de prodiguer des conseils juridiques à tous les ministères fédéraux, et de régir et traiter tous les litiges auxquels l’État ou un ministère du gouvernement du Canada est partie.

De nombreuses lois fédérales confèrent au procureur général des pouvoirs et des fonctions supplémentaires en matière de poursuite. Ceux-ci sont conférés directement au procureur général lui-même et indirectement par de nombreuses responsabilités imposées au « procureur » dans le Code criminel.

Le procureur général du Canada a le pouvoir ultime d’engager les poursuites relatives à toutes les infractions fédérales non prévues au Code criminel au nom du gouvernement du Canada, dans les provinces, à l’exception de celles prévues dans la Loi électorale du Canada; de même que les poursuites relatives à toutes les infractions sous le régime du Code criminel et des lois fédérales autres que le Code criminel, dans les trois territoires. Le procureur général du Canada possède également le pouvoir concurrent avec ses collègues provinciaux de poursuivre certaines infractions au Code criminel, telles qu’en matière de terrorisme et de crime organisé. En outre, le procureur général du Canada peut engager les poursuites relatives aux infractions prévues au Code criminel avec le consentement du procureur général d’une province et au nom de ce dernier. De la même façon, les procureurs généraux des provinces peuvent engager la poursuite des infractions fédérales avec le consentement du procureur général du Canada et au nom de ce dernier.

Les fonctions de poursuivant

Les fonctions de poursuivant doivent être exercées de manière objective, indépendante et impartiale. Le procureur général est pareillement lié lorsqu’il exerce des fonctions de poursuites.

Dans l’arrêt de principe Alberta c. Krieger, 2002 CSC 65, la Cour suprême du Canada a statué qu’« un principe constitutionnel veut que le procureur général agisse indépendamment de toute considération partisane lorsqu’il supervise les décisions d’un procureur du ministère public ». Le poursuivant peut consulter des collègues dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire en matière de poursuite, mais il ne peut se faire dicter quoi que ce soit.

L’exercice du pouvoir discrétionnaire de la poursuite englobe les décisions d’engager des poursuites en matière pénale, de les suspendre ou d’y mettre fin. Avant de prendre ces décisions, le procureur doit examiner si la preuve révèle l’existence d’une perspective raisonnable de condamnation et, dans l’affirmative, si la poursuite est dans l’intérêt public. En général, ces décisions sont prises par les procureurs. Très rares sont les cas où le procureur général intervient personnellement dans une affaire.

Comme il est décrit ci-après, il existe également un principe bien établi selon lequel les procureurs ne participent pas aux enquêtes ni ne guident les enquêteurs. Même si un procureur prodigue des conseils à un enquêteur au cours d’une enquête, le procureur doit veiller à ce que ces conseils ne minent pas sa capacité d’effectuer un examen indépendant quant à savoir si des accusations devraient être déposées ou maintenues.

La Loi sur le directeur des poursuites pénales

Le 12 décembre 2006 marque la création du Bureau du directeur des poursuites pénales (BDPP) par l’entrée en vigueur de la Loi sur le directeur des poursuites pénales. Aux termes de la Loi, le directeur des poursuites pénales (DPP) est responsable des poursuites à l’égard des infractions aux lois fédérales. La création du BDPP visait à garantir que les dispositifs pour préserver l’indépendance de la poursuite contre les influences indues, notamment les ingérences politiques inappropriées, soient transparents et définis par la loi.

L’appellation légale de l’organisation est « Bureau du directeur des poursuites pénales » tandis que son nom d’usage ou son appellation courante est « Service des poursuites pénales du Canada » (SPPC).

Une copie de la Loi sur le directeur des poursuites pénales se trouve à l’annexe A.

Rôle de la directrice des poursuites pénales

Selon le paragraphe 3(3) de la Loi sur le directeur des poursuites pénales, la DPP a reçu délégation du pouvoir du procureur général d’engager et de mener les poursuites fédérales, d’intervenir à toutes affaires dans lesquelles des questions d’intérêt public sont soulevées qui pourraient avoir une incidence sur la conduite des poursuites ou des enquêtes connexes, de donner des lignes directrices aux procureurs de l’État, et de conseiller les organismes d’enquête à l’égard des poursuites, de façon générale ou à l’égard d’une enquête pouvant mener à des poursuites. Dans le cadre de ces affaires, la DPP est sous-procureur général du Canada.

Dans l’exercice des fonctions susmentionnées, la DPP agit « sous l’autorité et pour le compte du procureur général ». Ainsi, compte tenu de leurs responsabilités respectives, la relation entre le procureur général et la DPP est de la plus haute importance pour faire en sorte que tous deux puissent remplir leurs fonctions tout en réalisant l’objectif législatif d’un service de poursuites indépendant, apolitique et responsable.

La DPP a le pouvoir de prendre des décisions exécutoires et définitives d’engager des poursuites en vertu des lois fédérales, à moins de directives contraires données par le procureur général en vertu du paragraphe 10(1) de la Loi sur le directeur des poursuites pénales ou de prise en charge d’une poursuite par le procureur général en vertu de l’article 15. En ce qui a trait à la Loi électorale du Canada, la DPP exerce le pouvoir exclusif de décider d’engager et de mener des poursuites pour le compte de l’État, ainsi que les recours et procédures connexes^{Note 1}.

La Loi sur le directeur des poursuites pénales ne confère pas de pouvoirs d’enquête à la DPP. Cette situation découle du fait que le bureau du procureur général ne possède pas de tels pouvoirs. Par conséquent, ni le procureur général ni la DPP n’ont le pouvoir d’ordonner, de diriger ou de surveiller une enquête policière. Les avantages apportés par l’indépendance respective des fonctions d’enquête et de poursuite, ont été reconnus par les tribunaux, y compris la Cour suprême du Canada dans les arrêts Krieger c. Law Society of Alberta, [2002] 3 RCS 372; R. c. Regan, [2002] 1 RCS 297; et R. c. Beaudry, [2007] 1 RCS 190. En outre, plusieurs commissions d’enquête sur les erreurs judiciaires, plus particulièrement la Commission royale sur la poursuite de Donald Marshall Jr, ont insisté pour qu’une démarcation soit tracée entre les deux fonctions.

En vertu de l’article 13 de la Loi sur le directeur des poursuites pénales, la DPP est tenue d’informer le procureur général en temps utile de toute poursuite ou de toute intervention qu’elle se propose de faire soulevant d’importantes questions d’intérêt général. Cette information est habituellement communiquée sous forme de note de service adressée au procureur général. Il n’existe dans la Loi aucune disposition exigeant que le procureur général et la DPP se rencontrent pour discuter de questions liées aux poursuites. Des renseignements détaillés sur cette obligation sont fournis à l’onglet 13 intitulé « Avis en vertu de l’article 13 de la Loi sur le directeur des poursuites pénales ».

Bien que la Loi sur le directeur des poursuites pénales ne l’exige pas, le procureur général peut consulter la DPP pour des conseils sur les effets opérationnels possibles des poursuites portant sur des questions ayant trait aux politiques, d’ordre juridique ou litigieux.

La DPP doit présenter un rapport annuel au procureur général sur les activités du SPPC pour dépôt au Parlement. Une copie du plus récent rapport annuel du SPPC est jointe à l’annexe B.

Pouvoir du procureur général d’engager des poursuites, de donner des directives et d’assigner des attributions

L’article 15 de la Loi sur le directeur des poursuites pénales confère au procureur général le pouvoir de prendre en charge des poursuites, sauf celles menées en vertu de la Loi électorale du Canada. Avant de ce faire, le procureur général doit d’abord consulter la DPP. Pour préserver l’indépendance de la DPP, toute directive du procureur général à la DPP, ainsi que toute décision de prendre en charge une poursuite doit être donnée par écrit et publiée dans la Gazette du Canada.

Aux termes de l’article 10 de la Loi sur le directeur des poursuites pénales, le procureur général peut donner des directives relativement à des poursuites en général, ou à des poursuites en particulier. L’alinéa 3(3)g) de la Loi permet au procureur général d’assigner à la DPP toutes autres attributions compatibles avec la charge du Bureau à la DPP. Ces directives et attributions doivent être publiées dans la Gazette du Canada. Bien que le procureur général ne soit pas tenu consulter la DPP avant de donner des directives particulières en vertu du paragraphe 10(1) de la Loi ou d’assigner des attributions en vertu de l’alinéa 3(3)g) de la Loi, une telle consultation est souhaitable, de sorte que le procureur général puisse tirer profit des connaissances de la DPP relativement à des poursuites en particulier, s’il y a lieu, ou à des poursuites en général. Des consultations de ce type ont eu lieu par le passé, de façon à garantir que les directives ou les attributions assignées sont conformes à la Loi sur le directeur des poursuites pénales.

Directives données par le procureur général

À ce jour, le procureur général n’a donné aucune directive relativement à des poursuites en particulier ni pris en charge une poursuite.

Le 16 juin 2014, le procureur général a émis une directive ordonnant à tous les procureurs de l’État et mandataires de l’État agissant à ce titre de respecter les 12 directives données par le procureur général contenues dans le Guide du SPPC^{Note 2}. Ces directives, ainsi que les lignes directrices émises par la DPP, qui se trouvent aussi dans le Guide du SPPC, fournissent des orientations aux procureurs fédéraux dans l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire. Des versions modifiées des chapitres 2.11 « Les langues officielles dans les poursuites » et 5.6 « Les victimes d’actes criminels » ont été incorporées au Guide du SPPC à la suite d’une directive émise par le procureur général le 15 janvier 2017.

À la suite de l’entrée en vigueur de la Loi antiterroriste de 2015, le procureur général a émis une directive, laquelle confirmait le rôle du SPPC dans l’engagement et la conduite de poursuites liées à des actes terroristes. La directive a été publiée dans la Gazette du Canada le 27 juin 2015. Des renseignements additionnels au sujet de cette directive se trouvent dans la note de transition intitulée « Sécurité nationale et crimes de guerre» qui figure à l’onglet 18.

Le 30 novembre 2018, le procureur général a émis une directive à l’égard des poursuites impliquant la non divulgation de la séropositivité dans des circonstances précises.

Attributions assignées par le procureur général

Depuis l’entrée en vigueur de la Loi sur le directeur des poursuites pénales en 2006, le procureur général a assigné quatre attributions de responsabilité au DPP l’autorisant à :

• Élaborer une série de mesures exemplaires relatives aux poursuites en matière de fraudes mettant en cause des administrations publiques;
• Mener les poursuites que le procureur général est autorisé à engager en vertu d’accords conclus avec les procureurs généraux des provinces;
• Gérer le Programme national de recouvrement des amendes, notamment mener des procédures aux fins de recouvrer les amendes fédérales impayées, y compris l’engagement d’instances civiles;
• Exercer les pouvoirs du procureur général prévus au Code criminel et dans la Loi réglementant certaines drogues et autres substances, sous réserve d’une liste d’exclusions concernant les attributions qu’il est préférable de laisser au ministère de la Justice (MJ).

La dernière attribution a été assignée par le procureur général le 20 juillet 2015 et publiée dans la Gazette du Canada le 1^er août 2015. Elle visait à clarifier et dissiper l’incertitude possible découlant d’une décision de 2014 rendue par la Cour territoriale du Yukon^{Note 3} qui portait sur les pouvoirs prévus au Code criminel que le DPP est autorisé à exercer.^{Note 4}

On trouve un certain nombre de dispositions, dans le Code criminel et d’autres lois fédérales, qui exigent le consentement du procureur général avant que des mesures soient prises ou qui exigent la désignation d’une personne par le procureur général. Selon la définition de procureur général dans le Code criminel, ces pouvoirs peuvent être exercés par un substitut légitime du procureur général. Une pratique de longue date veut qu’un substitut exerce ces pouvoirs plutôt que le procureur général lui-même. Étant donné qu’aux termes du paragraphe 3(4) de la Loi sur le directeur des poursuites pénales la DPP est qualifiée de substitut légitime du procureur général à l’égard de toutes les attributions énoncées à l’article 3 de la Loi, la DPP a exercé la plupart de ces pouvoirs. L’attribution reconnaît ces pouvoirs sans étendre le rôle de la DPP et sans pour autant empiéter sur l’indépendance de celle-ci.