Sondage du SPPC auprès des organismes d’enquête 2014 : Résultats concernant les orgamismes de réglementation

Contexte

Le Service des poursuites pénales du Canada (SPPC) a été créé en décembre 2006, avec l’entrée en vigueur de la Loi sur le directeur des poursuites pénales. Il remplace l’ancien Service fédéral des poursuites, qui faisait partie du ministère de la Justice du Canada. Le Directeur des poursuites pénales est chargé d’intenter des poursuites relatives à des infractions relevant de la compétence fédérale, et de fournir des conseils et du soutien juridiques aux organismes d’application de la loi dans le cadre des enquêtes qui peuvent mener à de telles poursuites. Ainsi, le SPPC collabore avec les organismes d’enquête des provinces et des territoires, notamment la GRC, les services de police provinciaux et municipaux, ainsi que les organismes de réglementation – les organes d’application de la loi des ministères et organismes fédéraux.

Pour être un service national de poursuites efficace, le SPPC doit collaborer étroitement avec les services de police et les organismes de réglementation à travers le pays. Ce faisant, le SPPC doit respecter leur indépendance tout en maintenant la sienne.

Favoriser les relations de travail axées sur la collaboration avec les organismes d’enquête constitue l’une des priorités organisationnelles continues du SPPC. Dans le cadre de l’atteinte de cet objectif, le SPPC s’est engagé à effectuer un suivi à son premier sondage auprès des organismes d’enquête^{Note de bas de page 1}, effectué en 2008, en cherchant à obtenir une rétroaction actualisée de la part de ses partenaires.

1.1 Objectifs et portée du sondage

Le sondage auprès des organismes d’enquête de 2014 visait à obtenir de la rétroaction sur avis juridiques et autres activités liées aux poursuites du SPPC auprès des services de police et des organismes de réglementation qui lancent la plupart des affaires pour lesquelles le SPPC intente des procédures. Ce sondage avait trois objectifs :

• préciser les répercussions et les résultats possibles de ces activités;
• définir les facteurs qui contribuent à des pratiques opérationnelles plus ou moins efficaces;
• définir des stratégies visant à renforcer les relations de travail entre le SPPC et les organismes d’enquête.

Le sondage était de portée nationale. Il s’adressait aux enquêteurs à tous les niveaux, et leur donnait une occasion de soumettre des pratiques exemplaires ou leurs préoccupations, en s’inspirant de leurs expériences. Le questionnaire du sondage mettait l’accent sur la prestation de services de consultation et de soutien juridiques du SPPC dans les poursuites réglementaires, ainsi que les activités de formation du SPPC et les engagements de ce dernier à l’égard du service.

On a demandé aux personnes ayant participé au sondage de fournir des renseignements quantitatifs sur la nature et la fréquence des différentes formes de services de poursuites et de formation qu’elles ont reçues, ainsi que leur connaissance des normes de service du SPPC. On leur a également demandé d’évaluer l’utilité des services de poursuites et de la formation, ainsi que la mesure dans laquelle les normes de service étaient respectées. Pour finir, on a invité les participants au sondage à formuler des commentaires sur les points forts des activités du SPPC liées aux poursuites, les stratégies d’amélioration possibles et, enfin, les normes de service et leur mise en place.

L’analyse des données quantitatives se limite à déterminer les tendances relatives à la nature, à la fréquence ou aux résultats des activités du SPPC liées aux poursuites. Il est important de noter que l’objectif de l’analyse quantitative n’était pas d’évaluer le rendement des procureurs du SPPC en tant que groupe, ou de comparer le rendement des procureurs d’un bureau régional à l’autre. En fait, cela n’aurait pas été possible étant donné le manque de représentativité de l’échantillon. On doit donc considérer les données comme étant exploratoires, et non comme représentatives des services de police concernés.

Les commentaires des répondants variaient en longueur, allant d’un simple mot ou d’une phrase à quelques paragraphes. On a analysé tous les commentaires pour définir l’éventail des thèmes, des pratiques exemplaires et des préoccupations soulevées, de même que les facteurs qui peuvent influencer les répercussions et les résultats des activités du SPPC. L’analyse qualitative ne visait pas à rendre compte de la fréquence des divers commentaires, ou à vérifier si l’interprétation des répondants ou leur description des événements était « exacte » ou « véridique ». Dans tous les cas, les données générées par le sondage ne nous auraient pas permis de tirer de telles conclusions. L’objectif consistait plutôt à comprendre la gamme de facteurs qui peuvent contribuer à plus ou moins d’incidence positive. Par conséquent, des commentaires fréquents n’ont pas nécessairement plus de valeur inhérente, en ce qui a trait à l’amélioration des connaissances ou de la compréhension, que des commentaires moins fréquents, voire uniques.

Comme on le démontrera ci-dessous, les opinions des répondants sur les répercussions et les résultats des activités du SPPC liées aux poursuites peuvent être influencées par un vaste éventail de facteurs, notamment leurs croyances à l’égard de la gravité des infractions sanctionnées et les solutions juridiques qui s’imposent, leur compréhension des rôles et responsabilités respectifs des enquêteurs et des procureurs dans le processus de justice pénale et, surtout, la nature et la fréquence de leurs interactions avec les avocats internes du SPPC et les mandataires.

Les principales constatations du sondage de 2014 sont présentées dans deux rapports distincts : le présent rapport destiné aux services de police, et un autre rapport destiné aux organismes de réglementation.

2.0 Répondants des organismes de réglementation

Un lien électronique vers le questionnaire du sondage a été envoyé par courriel aux membres des services d’application de la loi et d’enquête de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), de l’Agence du revenu du Canada (ARC), du Bureau de la concurrence (BC), d’Élections Canada (ÉC), d’Environnement Canada (EC), de Pêches et Océans Canada (MPO), d’Emploi et Développement social Canada (EDSC) et du Bureau du surintendant des faillites (SF).

L’échantillon est composé de 498 personnes. Le tableau 1 présente la répartition des répondants et des taux de réponse par organisme.

Le taux de réponse a dépassé les 50 % pour tous les organismes de réglementation, à l’exception du MPO (33 %), d’ÉC (40 %) et d’EC (44 %). On constate que 65 % de l’ensemble des répondants des organismes de réglementation travaillaient pour PO (39 %) ou pour EC (26 %).

Les résultats quantitatifs relatifs aux caractéristiques et aux appréciations des répondants sont présentés au Tableau 2, qui apparait en annexe.

Près de la moitié (45 %) de l’ensemble des répondants, des organismes de réglementation travaillaient au sein de leur organisme depuis plus de dix ans, comparativement à 62 % des répondants de l’ARC, mais à seulement 27 % des répondants de l’ASFC et 29 % des répondants d’EC. En outre, plus des trois quarts (77 %) de tous les répondants des organismes de réglementation étaient des enquêteurs.

3.0 Poursuites relatives aux infractions réglementaires

La majorité (81 %) des répondants des organismes de réglementation avaient pris part à des enquêtes ou des poursuites réglementaires liées au SPPC au cours des douze mois précédant le sondage, comparativement à presque tous (96 %) les répondants du BC^{Note de bas de page 3}.

Toutefois, seulement 25 % de l’ensemble des répondants avaient participé à des enquêtes ou des poursuites réglementaires une fois par semaine ou toutes les deux semaines, comparativement à 66 % des répondants du BC. La majorité (73 %) des répondants avaient participé à des enquêtes ou poursuites réglementaires au plus une fois par mois au cours des douze mois précédant le sondage, comparativement à 86 % des répondants du MPO; toutefois, seulement 33 % des répondants du BC s’inscrivaient dans cette catégorie.

3.1 Services de consultation et de soutien juridiques

3.1.1 Fréquence des services de consultation et de soutien

Selon le type de service de soutien signalé, entre 35 % et 68 % de l’ensemble des répondants des organismes de réglementation ont indiqué qu’ils avaient bénéficié occasionnellement ou fréquemment des services de consultation ou de soutien du SPPC au cours des douze mois précédant le sondage.

• Les avis juridiques préalables et postérieurs au dépôt des accusations représentaient le type de soutien le plus fréquent qu’avaient reçu les répondants dans l’ensemble, 68 % ayant déclaré avoir reçu occasionnellement ou fréquemment un tel soutien au cours des douze mois précédents. Un nombre relativement plus élevé de répondants de l’ARC (81 %) s’inscrivaient dans cette catégorie.
• La collaboration à la préparation des documents à divulguer était le deuxième type de service de soutien le plus fréquent qu’avaient reçu les répondants dans l’ensemble, 59 % ayant déclaré avoir reçu occasionnellement ou fréquemment un tel soutien au cours des douze mois précédents. Encore une fois, un nombre relativement plus élevé de répondants de l’ARC (77 %) s’inscrivaient dans cette catégorie.
• La préparation des témoins appelés à comparaitre ainsi que l’orientation pour la préparation des mandats de perquisition étaient les types de soutien les moins souvent reçus, 35 % et 40 % des répondants des organismes de réglementation ayant respectivement déclaré qu’ils n’avaient jamais ou rarement reçu un tel service de soutien. Toutefois, un nombre relativement plus élevé de répondants d’EC (60 %) ont indiqué avoir reçu des directives dans le cadre de la préparation des mandats de perquisition.

3.1.2 Utilité des services de consultation et de soutien

Selon le type de service de soutien reçu, entre 60 % et 72 % de l’ensemble des répondants des organismes de réglementation ont indiqué que le soutien était utile ou très utile .

• Les avis juridiques préalables et postérieurs au dépôt des chefs d’accusation ont été le type de soutien le mieux coté, 72 % de tous les répondants l’ayant évalué comme étant utile ou très utile. Par comparaison, il a été évalué ainsi par 94 % des répondants de l’ARC, mais par seulement 51 % des répondants du BC.
• La collaboration dans le cadre de la préparation des documents à divulguer est arrivée très près derrière, 68 % de tous les répondants l’ayant évaluée comme étant utile ou très utile. Par comparaison, seulement 50 % des répondants du BC l’ont évaluée ainsi.
• L’orientation pour la préparation des mandats de perquisition a obtenu un pourcentage identique, 68 % de tous les répondants l’ayant évaluée comme étant utile ou très utile. Par comparaison, seulement 50 % des répondants du BC l’ont évaluée ainsi.
• La préparation des témoins appelés à témoignera été jugée comme étant utile ou très utile par 60 % de l’ensemble des répondants. Par comparaison, 76 % des répondants de l’ARC, mais seulement 36 % des répondants du BC, l’ont évaluée ainsi.

3.2 Activités optimales en matière de poursuites réglementaires

En plus de répondre à des questions fermées sur la nature, la fréquence et les résultats des activités du SPPC en matière de poursuites, on a demandé aux membres des organismes de réglementation de faire part de leurs commentaires sur les points forts de ces activités ainsi que de leurs suggestions concernant d’éventuelles stratégies d’amélioration. Les commentaires ont révélé un niveau remarquable de cohérence en ce qui a trait aux attributs liés aux pratiques en matière de poursuite dont la présence a été jugée comme étant idéale, et l’absence comme étant problématique, parles répondants. En outre, ces attributs valent pour tous les organismes de réglementation et toutes les administrations, et ils sont semblables àceux qui sont ressortis du sondage auprès des organismes d’enquête réalisé parle SPPC en 2008. Voici ces attributs :

• rapidité et uniformité des services de consultation et de soutien juridiques;
• rapidité et uniformité des communications sur les exigences opérationnelles;
• rapidité des processus d’examen préalables et postérieurs à l’inculpation;
• consultation préalable au retrait ou à la suspension des accusations ou encore à la conclusion des ententes de plaidoyer; et
• fermeté de l’approche adoptée par la poursuite.

3.2.1 Rapidité et uniformité des services de consultation et de soutien juridiques

Les répondants des organismes de réglementation ont convenu que la prestation de services de consultation et de soutien juridiques peut contribuer à établir des pratiques plus optimales en matière d’enquête et à éviter des erreurs de droit susceptibles de compromettre une enquête ou une poursuite. Par contre, les répercussions de ces services varient selon les compétences particulières des procureurs du SPPC^{Note de bas de page 4}.

• Selon un répondant d’EC, ces services de consultation et de soutien « ont donné lieu à des enquêtes et à des rapports à la Couronne de très bonne qualité ». De même, un répondant d’EDSC a indiqué que les services de soutien du SPPC, pour ce qui est de la rédaction ou de l’examen des mandats de perquisition et des ordonnances de communication, de la production de rapports au procureur de la Couronne (RP) ou de la présentation des dossiers d’audience (DA) et de la préparation des accusations, permettent de veiller à ce que « la preuve soit solide et bien présentée. »
• Les commentaires des répondants montrent également que les services de consultation et de soutien juridiques portant sur des dossiers particuliers peuvent présenter des avantages cumulatifs et mieux faire comprendre aux enquêteurs les points juridiques dont ils doivent tenir compte au fur et à mesure que progressent les dossiers. Comme l’ont fait remarquer les répondants, cela peut engendrer des gains d’efficacité importants tant pour leur propre organisation que pour le SPPC, ainsi que des économies pour le public.
• Cependant, même si un grand nombre de répondants ont dit avoir été impressionnés par les compétences des poursuivants avec qui ils avaient travaillé, d’autres en ont décrit les lacunes, signalant des différences entre les avocats et les mandataires, le personnel chevronné et le personnel ayant moins d’expérience, ainsi que les spécialistes et les généralistes. Par conséquent, les répondants ont fait valoir à maintes reprises que l’affectation d’un procureur spécialisé ou d’une équipe de procureurs aux dossiers d’un organisme particulier améliore la qualité et l’uniformité des services de consultation et de soutien juridiques. À cet égard, un répondant d’EC estimait que la création d’une telle équipe dans sa région^{Note de bas de page 5} permettrait de gagner beaucoup de temps : « Le SPPC a besoin d’une équipe qui possède de l’expérience en matière d’environnement et qui comprend le travail qu’on fait à Environnement Canada. Cela accélérerait tout le processus. On passe quatre-vingts pour cent du temps avec les représentants du SPPC à fournir des explications sur les données scientifiques, les échantillons et notre réglementation. »
• En outre, les répondants de tous les organismes de réglementation ont souligné à maintes reprises les avantages que présentait la participation précoce du SPPC, en particulier dans les dossiers réglementaires complexes. Comme l’a expliqué un répondant du MPO, « le fait qu’un procureur chevronné du SPPC soit associé à une enquête majeure dès le début afin de fournir une orientation tout au long de celle-ci […] fait économiser énormément d’efforts et de temps à long terme. »
• Selon les commentaires de certains répondants, tant leur propre organisme que le SPPC peuvent empêcher l’accès précoce à des services de consultation et de soutien juridiques. Ainsi, un répondant d’EDSC a déploré le fait que les membres de son bureau n’étaient pas autorisés à consulter un procureur du SPPC avant d’avoir soumis un rapport complet à l’administration centrale de leur organisme. De même, un répondant de l’ASFC a mentionné que des mandataires locaux lui ont fait savoir qu’« ils ne prodiguaient pas de conseils avant le dépôt d’accusations, parce qu’ils ne peuvent pas facturer leur temps si des accusations n’ont pas été déposées. »^{Note de bas de page 6}
• Les commentaires indiquent également des variations possibles dans les types de services de soutien juridique que peuvent fournir les poursuivants à l’échelle du pays. Comme l’a mentionné un répondant de l’ARC, de telles variations « font qu’il est difficile de savoir ce à quoi nous pouvons nous attendre de la part du SPPC, et nous devons déterminer au cas par cas les tâches qu’il accomplira. La cohérence des pratiques à l’échelle du pays nous serait très utile. »
• Chose intéressante, un répondant d’EDSC s’est dit préoccupé par le fait que la participation trop hâtive du SPPC peut compromettre une enquête si elle n’a pas lieu au moment opportun : « Nous sommes parfaitement conscients que le fait d’amorcer ce genre de discussion avant que l’enquête ne soit terminée peut avoir un effet sur l’admissibilité de la preuve recueillie. Il s’agit d’une préoccupation constante pour nous, à EDSC. »

3.2.2 Rapidité et uniformité des communications sur les exigences opérationnelles

Même si les commentaires formulés par les répondants des organismes de réglementation démontrent clairement les avantages des services de consultation et de soutien juridiques fournis par les poursuivants du SPPC, ils montrent également que ces connaissances et ces conseils ne suffisent pas. La communication continue et respectueuse est tout aussi importante, non seulement pour favoriser l’optimisation des pratiques d’enquête, mais aussi pour améliorer la compréhension qu’ont les enquêteurs et les poursuivants de leurs impératifs et défis respectifs et pour établir des relations de travail plus efficaces.

• Les commentaires des répondants mettent en lumière les avantages liés à l’accessibilité et à la disponibilité des poursuivants du SPPC, ainsi qu’à la communication continue entre les enquêteurs et les poursuivants concernant l’état des dossiers réglementaires. Selon un répondant de l’ASFC, « la communication continue avec les enquêteurs tout au long du dossier, ainsi que des décisions écrites, est une pratique exemplaire qui a été établie par le Service des poursuites économiques du SPPC (bureau régional). Cela a beaucoup aidé les enquêteurs de l’ASFC, car il n’y a pas de malentendus par rapport à la manière dont les rapports au procureur de la Couronne doivent être structurés et à la manière dont la preuve sera présentée. »
• En outre, les commentaires des répondants illustrent les avantages concrets liés à la clarté et à l’uniformité des orientations et des lignes directrices sur les questions ayant une portée plus générale ou technique. À titre d’exemple, des répondants ayant mentionné des exigences divergentes entre les divers poursuivants du SPPC avec qui ils avaient travaillé ont réclamé davantage de directives sur des questions telles que la présentation à utiliser pour préparer les ordonnances de communication, les mandats de perquisition, les rapports au procureur de la Couronne, les accusations et les dossiers d’audience, et ils ont dit souhaiter être davantage informés des attentes en matière de divulgation et de présentation de la preuve^{Note de bas de page 7}. Dans le même ordre d’idées, un répondant du MPO a suggéré que « le SPPC crée une base de données des libellés des accusations visant les Autochtones pour réaliser des gains d’efficacité. »
• Par extension, des répondants ont décrit à maintes reprises les avantages mutuels que peuvent comporter des rencontres régulières entre les enquêteurs et les poursuivants du SPPC, par exemple pour informer les nouveaux agents, passer en revue les modifications réglementaires, préciserles directives opérationnelles, discuter de problèmes et déterminer des solutions. Un répondant de l’ASFC a ainsi suggéré que les poursuivants du SPPC tiennent des rencontres avec les enquêteurs pour discuter « des directives du SPPC portant sur la divulgation […] afin que les enquêteurs puissent poser des questions et que toutes les parties soient sûres que les documents requis sont fournis de façon systématique. »
• Les descriptions faisant état de relations de travail respectueuses, efficaces, mutuellement avantageuses et axées sur la collaboration entre les enquêteurs et les poursuivants du SPPC sont nombreuses. À titre d’exemple, un membre de l’ASFC a indiqué qu’un procureur du SPPC s’était montré particulièrement disponible pour lui fournir des services de consultation et de soutien techniques, à la fois pendant et après les heures normales de bureau, et qu’il avait « démontré une expertise et une compréhension poussées et un intérêt sincère pour la législation et les dossiers de notre organisme, ce qui a créé une relation de travail fructueuse et des résultats importants sur le plan de la protection de l’intégrité du programme et de la sécurité publique. »
• Toutefois, certaines descriptions font état de relations de travail plus conflictuelles et inefficaces. Des répondants inquiets ont affirmé que certains poursuivants du SPPC avec qui ils avaient travaillé les avaient invectivés, traités avec condescendance ou ridiculisés. Bien que de tels comportements n’aient pas été signalés en grand nombre, un répondant de l’ASFC a indiqué que « cela ruine la relation de travail et de confiance entre les deux parties ». Un membre de l’ARC qui a mentionné que la relation entre son organisme et le SPPC de sa région avait besoin « d’être reconstruite » a convenu que les deux organisations devaient adopter « une façon plus proactive et humaine d’exprimer leurs préoccupations. »

3.2.3 Rapidité des processus d’examen préalables et postérieurs à l’inculpation

L’examen préalable à l’inculpation ou « l’approbation des accusations » ont lieu au Québec, au Nouveau-Brunswick et en Colombie-Britannique. Dans ces administrations, les accusations ne peuvent être déposées que si elles sont approuvées au préalable par le procureur de la Couronne. Même si l’examen préalable à l’inculpation n’est pas requis dans les autres administrations, les accusations sont examinées après leurdépôt. Certains répondants d’EC et du MPO ont souligné l’importance de la rapidité des processus d’examen, notamment afin de maintenir l’effet dissuasif des accusations.

• Les répondants ont indiqué que les retards importants liés à l’examen des accusations peuvent en diminuer l’efficacité en tant qu’outil de réglementation de même que limiter les mesures d’application de la loi qui peuvent être prises. Comme l’a mentionné un répondant d’EC, « lorsqu’il y a peu ou pas d’intérêt à poursuivre un dossier, le SPPC devrait en informer l’enquêteur le plus tôt possible pour que ce dernier puisse soit prendre une mesure d’application de la loi moins sévère, soit fermer tout simplement le dossier. »
• Les répondants du MPO ont mentionné à plusieurs reprises des retards d’un ou deux ans, ou même plus, dans le processus d’approbation des accusations visant les Autochtones, que certains ont attribué au fait qu’un seul procureur du SPPC desservait leur régi on. Outre le fait de ne pas respecter les exigences de la politique sur l’approbation des accusations relatives aux Autochtones, on a également indiqué que ces longs retards avaient engendré un arriéré important qui pourrait mener certains enquêteurs à remettre en question l’utilité de telles accusations.
• Un répondant du MPO a de plus souligné que les retards relatifs au processus d’examen des accusations pouvaient restreindre la capacité de son organisme à obtenir l’autorisation de confisquer des articles saisis, qui doit être accordée par les tribunaux dans un délai de 90 jours (ou un délai allant jusqu’à un an si une prolongation est accordée). Lorsqu’une décision de déposer une accusation n’est pas reçue à temps, les objets saisis ayant une valeur monétaire importante peuvent devoir être retournés.

3.2.4 Consultation préalable au retrait/à la suspension des accusations ou à la conclusion des ententes de plaidoyer

L’examen préalable à l’inculpation ou « l’approbation des accusations » se produit au Québec, au Nouveau-Brunswick et en Colombie-Britannique. Dans ces administrations, les accusations peuvent être déposées seulement si elles sont approuvées par le procure ur. Même si l’examen préalable à l’inculpation n’est pas requis dans les autres administrations, les accusations font l’objet d’un examen après avoir été portées. Les avocats du SPPC doivent prendre en considération deux questions au moment de décider d’intenter ou pas une poursuite à la suite d’accusations : la preuve est-elle suffisante pour justifier l’initiation ou la continuation de la poursuite et, s’il y a lieu, une poursuite est-elle dans l’intérêt du public. En outre, il faut satisfaire à la norme de la preuve durant toutes les procédures, de la réception du rapport d’enquête à l’épuisement de tous les appels. Selon les commentaires des répondants, il ne faut pas minimiser l’importance de donner un préavis aux enquêteurs lorsque des accusations sont retirées ou suspendues.

• L’omission de fournir un tel préavis, même occasionnellement, pourrait avoir une incidence négative sur la qualité de la relation de travail entre les enquêteurs et les poursuivants du SPPC. Ainsi que l’a mentionné un gestionnaire du MPO, « Cela contrarie énormément les enquêteurs d’apprendre après le fait qu’un dossier auquel ils ont consacré beaucoup de temps a été abandonné. Cela est rare, mais la marmite déborde quand la situation se produit. C’est une question de respect mutuel. »
• Encore une fois, les répondants ont maintes fois préconisé une communication accrue entre les enquêteurs et les poursuivants avant qu’on ne détermine la méthode à adopter dans un dossier donné, notamment lorsqu’il s’agit de retirer des accusations. Ils étaient d’avis que les enquêteurs avaient beaucoup à apporter compte tenu de leur expérience sur le terrain. Comme l’a mentionné un répondant d’EC, « nous aimerions certainement être informés des raisons qui motivent les décisions et pouvoir formuler des commentaires et des suggestions sur le sujet. »
• Tout en reconnaissant que tous les ministères et organismes doivent composer avec des contraintes en matière de ressources, un répondant d’EDSC a souligné que l’évaluation des accusations devait être faite en temps opportun afin que les organismes d’enquête puissent déterminer les ressources supplémentaires (p. ex. des témoignages d’experts) qui seront nécessaires pour mener à bien les poursuites.

3.2.5 Fermeté de l’approche adoptée par la poursuite

Au Canada, le rôle d’un procureur n’est pas d’obtenir des condamnations à tout prix, mais de présenter à un tribunal tous les éléments de preuve existants, utiles et recevables dont celui -ci a besoin pour établir la culpabilité ou l’innocence de l’accusé en fonction du bien-fondé de l’affaire^{Note de bas de page 8}. Même si certains répondants avaient le sentiment que l’approche en matière de poursuite adoptée dans les affaires qu’ils ont lancées était suffisamment vigoureuse, d’autres ont observé une tendance à conclure des ententes de plaidoyer, ce qui donne lieu à des accusations moins graves et à des sentences moins sévères. »

• Plusieurs répondants estimaient que certains poursuivants du SPPC avec qui ils avaient traité devraient mieux comprendre la nécessité d’intenter des poursuites, en particulier dans les dossiers où les autres mécanismes d’application de la loi ont été épuisés. Un répondant d’EC a observé des différences dans l’approche adoptée par divers bureaux du SPPC et a souligné l’importance des poursuites en tant qu’outil d’application de la loi, notamment lorsque d’autres options en la matière ont été épuisées : « Plusieurs (de nos bureaux régionaux) sont envieux des résultats de nos poursuites réglementaires avec le SPPC… L’échec des poursuites réglementaires diminuerait notre capacité d’appliquer la loi et de protéger l’environnement. »
• Les répondants ont ainsi suggéré à maintes reprises que les poursuivants « prennent davantage de risques », « soient plus ouverts à l’innovation et aux défis plutôt que d’accepter les règlements à l’amiable » et « cherchent des solutions lorsque des problèmes ou des obstacles surgissent dans un dossier », en vue de créer des précédents qui pourraient profiter à tous les organismes.
• Fait intéressant, seulement un répondant a fait l’éloge des règlements à l’amiable du SPPC et considérait de tels règlements comme étant un résultat positif. Ce répondant d’EDSC a fait valoir l’efficacité des activités de règlement rapide du SPPC dans les cas liés au Programme du travail, notant qu’elles avaient permis de réglerau moins 80 % des cas sans devoir passer par les tribunaux.

3.3 Recours aux mandataires

En date du 31 mars 2016, le SPPC comptait 970 employés, 488 d’entre eux étant des avocats. En plus des procureurs à l’interne, le SPPC avait retenu les services de 186 cabinets d’avocats du secteur privé, ou 409 avocats nommés individuellement, à titre de mandataire. Le SPPC a recours à des mandataires dans les secteurs où il n’a pas de bureau régional ou dans le cas où il est difficile ou non rentable de confier l’affaire à un avocat interne.

Le questionnaire du sondage ne fait pas la distinction entre les services fournis par les procureurs internes et ceux fournis par les mandataires. Les distinctions entre les deux groupes ont été faites par les répondants eux-mêmes. Certains répondants des organismes de réglementation ont commenté positivement les activités liées aux poursuites accomplies par les mandataires, tandis que d’autres (surtout de l’AFSC et du MPO) se sont montrés plus critiques par rapport à ces activités, selon les mandataires avec qui ils avaient travaillé.

• Chose intéressante, certains répondants ont affirmé que dans leur région, les mandataires étaient davantage disposés à « aller en cour » que les avocats internes, ce qui, selon un répondant, pouvait donner lieu à des amendes plus importantes. Un répondant du MPO a attribué cette différence au fait que les mandataires sur place avaient l’avantage de « connaître les pêcheries et les intervenants locaux. »
• D’autres répondants ont indiqué que les mandataires avec qui ils avaient travaillé ne possédaient pas les connaissances spécialisées nécessaires pour gérer leurs cas. Ainsi, un répondant du MPO a soutenu qu’il fallait envisager l’affectation de poursuivants spécialisés dans toutes les affaires sauf celles concernant des violations simples et des contraventions.
• Les répondants ont suggéré qu’une formation régulière soit offerte aux mandataires pour s’assurer qu’ils connaissent la jurisprudence la plus récente, et qu’un encadrement soit assuré dans le cas des mandataires moins expérimentés. De plus, un répondant de l’ASFC qui jugeait inefficaces les services en matière de poursuites fournis par le mandataire dans sa région a suggéré que « le SPPC sollicite auprès des organismes de réglementation une rétroaction régulière sur le rendement des mandataires. »

4.0 Activité de formation

4.1 Fréquence et thèmes de la formation

Seulement 26 % des répondants des organismes de réglementation avaient participé à des activités de formation du SPPC au cours des douze mois précédant le sondage, comparativement à 51 % des répondants de l’ASFC et 44 % des répondants d’EC; seulement 12 % des répondants du MPO et 14 % des répondants d’EDSC s’inscrivaient dans cette catégorie. Parmi les répondants du BC, aucun n’a indiqué avoir reçu une formation. Près des trois quarts (71 %) des répondants ayant reçu une formation n’avaient participé qu’à une seule activité de formation.

Les thèmes de formation les plus souvent mentionnés, en ordre d’importance, ont été la gestion de la divulgation de la preuve (41 %), les rôles respectifs des enquêteurs et des poursuivants (36 %), ainsi que la préparation des mandats de perquisition (30 %)^{Note de bas de page 9}; seulement 4 répondants ont indiqué avoir reçu une formation sur les demandes et les autorisations d’écoute électronique.

4.2 Connaissances des formateurs et résultats de la formation

Selon le thème de formation^{Note de bas de page 10}, 86 % à 95 % de l’ensemble des répondants ayant reçu une formation ont indiqué que les formateurs du SPPC étaient bien informés ou très bien informés . De même, 82 % à 93 % des répondants ayant reçu une formation ont indiqué que la formation avait été utile ou très utile pour améliorer leur compréhension de questions juridiques susceptibles d’avoir une incidence sur leur travail.

De 53 % à 77 % des répondants ayant reçu une formation ont attribué un score de 3 ou 4 sur une échelle à quatre points où 1 signifiait « pas du tout », et 4, « beaucoup », à la question de savoir dans quelle mesure la formation avait contribué à modifier leurs pratiques d’enquête^{Note de bas de page 11}. Les résultats obtenus pour chaque thème de formation sont indiqués ci -dessous, en ordre d’importance :

• préparation des mandats de perquisition : 76 %
• préparation des dossiers de la Couronne : 69 %
• lois et règlements : 63 %
• rôles respectifs des enquêteurs et des poursuivants : 62 %
• gestion des renseignements communiqués : 53 %

4.3 Approches optimales en matière de formation

Les commentaires des répondants sur les activités de formation du SPPC mettent en évidence les avantages concrets de la formation à laquelle ils ont participé, tant sur le plan individuel qu’organisationnel, ainsi que les modalités de formation qui peuvent optimiser ces avantages.

• Des répondants ont indiqué que la formation avait augmenté leur connaissance et leur compréhension du mandat et des activités du SPPC, des responsabilités et des rôles respectifs des enquêteurs et des poursuivants et, de façon plus générale, de « ce qu’il faut faire pour qu’une poursuite se déroule sans problème ». En plus de donner aux enquêteurs la certitude qu’ils « font les choses comme il faut », la formation peut aider à optimiser les pratiques d’enquête et à réduire le risque de commettre des erreurs de droit pouvant compromettre une enquête ou une poursuite.
• Des répondants ont souligné à maintes reprises que la formation leur avait permis – ou leur permettrait – de réaliser des gains d’efficience à la fois pour les organismes d’enquête et pour le SPPC. À titre d’exemple, un répondant du MPO s’est rappelé que grâce à la formation offerte par le SPPC au sein de son bureau, des politiques internes avaient été élaborées en vue de fournir une orientation au personnel responsable de l’exécution de la loi. De même, un autre répondant du MPO a conclu que la formation avait contribué à rationaliser les processus internes de son ministère en matière de poursuites, à éviter les retards inutiles dans les procédures judiciaires et à améliorer la communication entre les agents et le SPPC.
• Des répondants ont également rappelé que les organismes de réglementation étaient en train de perdre leurs agents expérimentés et qu’ils n’étaient plus en mesure de fournir eux-mêmes la formation. Par conséquent, toute formation de base que le SPPC pouvait offrir était considérée comme étant particulièrement importante pour les agents moins expérimentés. Dans le même ordre d’idées, des répondants d’EC ont demandé à recevoir des renseignements écrits sur les questions juridiques entourant les procédures d’enquête, les mises en garde, les mandats, les éléments de preuve et le consentement éclairé ou, encore, des bulletins visant à informer les enquêteurs des nouvelles décisions judiciaires ou d’autres facteurs susceptibles d’avoir une influence sur la façon de mener leurs enquêtes.
• Selon les commentaires, on peut accroître les avantages de la formation lorsque celle -ci est fondée sur une compréhension solide des mandats des organismes, qu’elle offre la possibilité de tenir des discussions libres et ouvertes, qu’elle intègre des études de cas et des exemples, et qu’elle comprend des documents de référence ainsi que les coordonnées de personnes-ressources. À cet égard, un répondant du MPO a suggéré que la documentation devrait correspondre aux activités d’application de la réglementation : « Notre formation est axée en grande partie sur les activités policières et il peut être difficile de concilier les différences entre les fonctions des agents de police et celles des agents des pêches. »
• Un certain nombre de répondants des organismes de réglementation ignoraient, avant de remplir le sondage, que le SPPC participait à des activités de formation. Dans l’ensemble, les répondants ont réclamé des activités de formation plus régulières de même que plus de renseignements sur les possibilités de formation. Tout en reconnaissant que son ministère était en partie responsable de la formation, un répondant du MPO a suggéré que le SPPC élabore « un programme de formation standard qui serait offert dans toutes les régions. »
• Bien qu’une telle entreprise dépasse sans doute la capacité actuelle du SPPC, la citation ci-après illustre le fait que la communication et la formation continues peuvent être profitables à long terme puisqu’elles améliorent les compétences des enquêteurs et réduisent leur besoin d’avoir recours à des services de consultation et de soutien juridiques, ce qui entraîne des avantages réciproques pour les organismes de réglementation et le SPPC : « À la question 17 (du sondage), on nous demande si on reçoit de l’aide du SPPC concernant plusieurs fonctions. Il m’a fallu répondre que non, mais ce n’est pas parce que le SPPC refuserait de nous donner de l’aide. Notre bureau s’occupe de ces fonctions en respectant des normes très élevées depuis quelques années déjà, et on n’a pas besoin de demander de l’aide supplémentaire au SPPC. On peut le faire parce que nous avons participé à des séances de formation du SPPC il y a longtemps et parce qu’on a eu des rencontres régulières avec les poursuivants au fil des ans. On sait que les poursuivants du SPPC nous aideraient si on avait de nouvelles questions, comme ils l’ont fait par le passé. »

5.0 Normes de service du SPPC

En juin 2012, le SPPC a mis en place des normes de service qui établissent ce à quoi les services de police et les organismes d’enquête fédéraux peuvent s’attendre du SPPC pour ce qui est de questions telles que les heures normales de travail, le temps de réponse aux appels ou aux courriels, des demandes d’avis juridiques, l’examen de documents ou la formation. Elles précisent également quand ils peuvent s’attendre à être consultés par le SPPC.

• Seulement 20 % de tous les répondants des organismes de réglementation ont indiqué qu’ils avaient été informés de la mise en œuvre des normes; les pourcentages les plus faibles ont été observés chez les répondants d’EDSC (5 %) et du BC (9 %), respectivement.
• 63 % des répondants qui étaient au courant des normes ont indiqué avoir reçu des renseignements écrits de leur organisme; de plus, 42 % de l’ensemble des répondants ont indiqué avoir reçu des renseignements écrits du SPPC ou en avoir été informés par un membre du personnel du SPPC^{Note de bas de page 12}.
• 58 % des répondants qui étaient au courant des normes ont indiqué les avoir examinées.
• Selon la norme de service en question, entre 49 % et 76 % de l’ensemble des répondants ont indiqué que la norme était respectée fréquemment ou occasionnellement. Voici les résultats obtenus pour chacune des normes de service examinées :
  • La norme de service « Répondre aux courriels dans un délai de trois jours ouvrables » est celle qui a été la plus souvent respectée globalement; 76 % de l’ensemble des répondants ont indiqué que, selon leur expérience, la norme était respectée fréquemment ou occasionnellement; un pourcentage encore plus élevé de répondants du BC (87 %), de l’ASFC (87 %) et de l’ARC (88 %) s’inscrivaient dans cette catégorie.
  • La norme « Répondre aux appels téléphoniques dans un délai d’un jour ouvrable » a été signalée comme étant respectée fréquemment ou occasionnellement par 69 % de l’ensemble des répondants; encore une fois, un pourcentage encore plus élevé de répondants de l’ASFC (82 %) et de l’ARC (88 %) s’inscrivaient dans cette catégorie.
  • La norme « Communiquer avec l’organisme avant de suspendre, de retirer ou d’accepter un plaidoyer de culpabilité à une accusation réduite dans un dossier important » a été déclarée comme étant respectée fréquemment ou occasionnellement par 57 % de l’ensemble des répondants; en comparaison, un pourcentage moins élevé de répondants du BC (38 %) s’inscrivaient dans cette catégorie.
  • La norme « Examiner des documents tels que les dénonciations ou les affidavits concernant les accusations proposées dans un délai de 15 jours ouvrables » a été signalée comme étant respectée fréquemment ou occasionnellement par 54 % de l’ensemble des répondants.
  • La norme « Informer l’organisme si plus de temps est nécessaire pour examiner de tels documents » a été déclarée comme étant respectée fréquemment ou occasionnellement par 49 % de l’ensemble des répondants.

Les commentaires et questions des répondants sur les normes de service laissent supposer que la capacité du SPPC de respecter les normes peut varier et dépendre, du moins en partie, des contraintes opérationnelles auxquelles est confronté le SPPC.

• Les répondants ont formulé des commentaires positifs sur la volonté et la capacité des poursuivants du SPPC d’observer les normes. Un répondant de l’ASFC est allé jusqu’à écrire que « Le service fourni à notre bureau est exceptionnel et atteint ou dépasse toutes les normes susmentionnées. »
• Toutefois, certains répondants ont également observé des variations quant à la mesure dans laquelle les poursuivants du SPPC peuvent se conformer aux normes de service de façon constante et pertinente. Comme un répondant du BC l’a judicieusement fait remarquer, le fait de respecter les délais de réponse précisés dans les normes ne signifie pas nécessairement que des conseils ont été fournis ou qu’une décision a été communiquée. Pour reprendre les propos d’un répondant d’EDSC, « La qualité du service doit également être mesurée. Le service a-t-il donné le résultat escompté? »
• Les répondants ont indiqué à maintes reprises que les poursuivants du SPPC assumaient une lourde charge de travail et que cela pouvait nuire à leur capacité de se conformer aux normes de service. Ainsi, selon un répondant du BC, « La pertinence et le caractère approprié des normes de service dépendent de la charge de travail. Si un poursuivant a le double d’une charge de travail normale, certaines normes de service ne seront pas respectées. » Tout en estimant que le SPPC manquait de personnel et que les poursuivants « avaient beaucoup de pain sur la planche », un autre répondant du BC a soutenu que les normes de service avaient néanmoins élevé les attentes des enquêteurs.
• Un certain nombre de répondants ont mentionné qu’ils ne savaient pas, avant de répondre au sondage, que le SPPC avait adopté des normes de service. On a suggéré que le SPPC fasse mieux connaître les normes auprès des enquêteurs et des gestionnaires des organismes d’enquête afin qu’ils « comprennent mieux à quoi s’attendre de la part du SPPC ». On a aussi proposé de clarifier les questions suivantes :
  • si les normes s’appliquent aux mandataires;
  • si le terme « réponse » signifie un accusé de réception d’une question, ou bien une réponse détaillée à la question; et
  • les mesures qui peuvent être prises par un enquêteur ou un organisme de réglementation lorsque l’on constate qu’une norme de service n’a pas été respectée.

6.1 En guise de conclusion

L’un des objectifs principaux du sondage auprès des organismes d’enquête réalisé par le SPPC en 2014 était de définir des stratégies visant à promouvoir des relations de travail plus efficaces entre le SPPC et les organismes d’enquête. Selon l’analyse des résultats du sondage, il faudrait mettre en œuvre quatre stratégies principales en vue de renforcer la relation :

1. Davantage de liaison et de formation à l’échelon de la première ligne et de la gestion
2. Davantage de consultation préalable au retrait ou à la suspension des accusations ou encore à la conclusion des ententes de plaidoyer
3. Renforcement du soutien dans le cadre de la préparation de la divulgation
4. Précision et examen de certaines normes de service du SPPC

L’ensemble de ces stratégies nécessitent davantage de communication. Comme les répondants l’ont indiqué à maintes reprises dans leurs commentaires, les avantages d’une meilleure communication pour les organismes d’enquête et le SPPC incluent la multiplication des pratiques optimales d’enquête et de poursuite, des « produits de plus haute qualité », « moins de difficultés lors de l’instruction », des « économies de temps et de ressources » et, au bout du compte, des relations axées davantage sur la collaboration.

Un groupe de travail composé des procureurs fédéraux en chef et de membres du personnel de l’administration centrale a élaboré une « Réponse et plan d’action de la direction » (RPAD) qui présente la politique et les engagements en matière de service du SPP C, ainsi que les mesures concrètes que peuvent prendre les procureurs et les enquêteurs pour favoriser des relations de travail axées sur la collaboration. Le plan d’action a été approuvé par la haute direction et sera mise en œuvre au cours de l’exercice financier 2016-2017.